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一号文件4万亿如何给农田“解渴”

    过去的两年里,从西南到华北到华东,农田龟裂、作物绝收的画面,总是在冬春之季登上媒体的头条,牵动国人的神经。

  数据揭示了旱灾背后的残酷现实:西南大旱5000万人受灾,直接经济损失190亿,河北、江苏8省大旱,9936万亩小麦受灾……


  国家决策层显然已经意识到了问题的严重性:2009年,全国小型农田水利重点县建设方案正式启动,同样是这一年,水利部宣称,要在3年内完成30多个省区6240座水库的除险加固;2011年的中央一号文件,首次聚集水利,并将土地收入金的10%“强行”划归为水利建设资金——在今后的10年里,累加投资将达到4万亿。


  4万亿,多么熟悉的一个数字!


  有人为此欣喜,是因为它彰显了中央治水的决心,关系农业命脉和农民福祉的农田水利重回国家决策的视野。


  有人为此忧虑,是因为资金的筹集和分配机制尚属空文,它关乎决策成败,决定了4万亿投资是将在干涸的土地上滋润出绿苗,还是悄无声息地渗进纵横交织的龟裂中。


  也有人冷静旁观,转身扎进田间地头,继续在基层组织、农民和市场化中寻找新的治水路径。


  这也并非是个简单的事儿。基础组织历经冲击,早已无力组织水利;市场化改革持续数十年,有所建树,却无法独自担当;农民的一只脚仍踩在依靠传统维系的乡村,另一只脚则踏入了自由化的城市。农村水利的第三条道路在哪,至今无人能给出明确答案。


  这是一个前所未有富强盛世,我们可以轻易撬动一个又一个的4万亿,去拯救国企、拉动内需,甚至投资农村水利。


  这也是前所未有的复杂局面,旧的早已被打破,新的至今未树立,我们越来越有钱,却越来越不确定该如何去花钱。


  4万亿将带来什么?是一个即将开启的新局面,还是大水漫过荒沙的轮回?


  10年,4万亿!


  2011年1月30日,本年度中央一号文件——《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》全文正式发布。之前广泛流传的“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”的消息成为现实,而中央农村工作领导小组副组长陈锡文在接受新华社采访时表示,今后10年社会水利投资总额将达到4万亿。


  数据让人振奋,同时也引发更多疑问。比如,钱从哪来?又到哪去?


  前者无先例可考,至今最“明确”答案来自水利部部长陈雷,他在接受媒体采访时表示,关于10%土地出让金如何利用,“有关部门正在细化、实化有关实施方案”。至于东西部土地出让金差距如何调配,“水利部正在研究一个统筹的问题,看能不能在中央的层面出台一个政策,统筹用好这笔资金。”


  后者并不陌生,却依然是个问题。更深层次的问题是,钱能不能解决所有问题?


  “问题不光是投入,


  更重要的是如何投入”


  2005年,华中科技大学乡村治理研究中心研究员申端锋在湖北农村调研时,曾遇到这么一件事:


  县里拨下来一笔水利资金,村民们可以选择这笔钱的用途。一是用来修整小水库和引水渠,这个选择的好处在于,可以把水库和农田间废旧的引水路径疏通,应对即将到来的旱季。但是需要各户出劳力,并平摊一部分资金缺口。


  二是以奖励的方式,把钱分给愿意打机井的农户。这符合国家鼓励农民自修水利的政策,但受益的似乎只是少数人。这也是申端锋和他的研究团队最不愿意看到的结果,因为机井的抗旱能力远不如水库,而且会破坏地下水资源,导致“地下水越抽越少,机井越打越深”的恶性循环。


  村民们协商几天几夜的结果是,选择后者。钱很快到位,这个村子也成了上级部门扶持农民抗旱的宣传典型。结果第二年春天大旱,原本可指望的堰塘中无水,大部分农田无法及时插秧。


  这个故事的延展是,“政府以奖代补、机井遍地开花”的局面,在之后的几年里遭到了越来越多学者的批评,“华北地区地下水枯竭已经相当严重了,就连水源充足的江汉平原,也因为水生态环境持续恶化,导致干旱的成灾率提高。”西南政法大学教授罗兴佐说。


  申端锋在很多场合提及这个故事,也是试图引起人们对农村水利投入方式的警惕,“问题不光是投入,更重要的是如何投入。”